2.1 Правовой статус Центрального банка

Правовой статус Банка России закрепляется в ст. 2 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации». Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим основанием. Уставный капитал и иное имущество Банка России - федеральная собственность. В соответствии с целями и в порядке, установленными федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, за исключением случаев, когда они приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. В ст. 4 Федерального закона закреплены функции Банка России. Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона).

Банк России согласно ст. 6 Федерального закона издает по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом и другими федеральными законами, нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.¹⁹

Правовой статус Центрального банка РФ с самого момента его создания стал предметом для дискуссий среди юристов. Дело в том, что этот статус характеризуется определенной двойственностью: с одной стороны Центральный банк РФ является юридическим лицом (что закреплено в ст. 1 Закона о Центральном банке), осуществляет банковские операции, получает прибыль, то есть является частью банковской системы; с другой стороны Центральный банк РФ наделен государственно-властными полномочиями он осуществляет нормативное регулирование, надзор за функционированием кредитных организаций и т. п., то есть осуществляет функции, характерные не для кредитной организации, а скорее для государственного органа.

Такая противоречивость правового статуса характерна не только для Центрального банка РФ. Схожий правовой статус имеют многие центральные банки зарубежных государств.

Такое положение дел обусловлено особенностями современной рыночной экономики. Как отмечает А. Г. Братко, «необходимость в центральном банке порождает двумя детерминациями - рыночной и политической. Если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство - функцию перераспределения финансов. Если центральный банк будет государственным органом, то его рыночная деятельность окажется менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства».²⁰

В этом состоит сущность Центрального банка РФ и этим обусловлен его двойственный правовой статус. По поводу его статуса в литературе ведутся непрекращающиеся споры. В основном, они ведутся по двум направлениям: а) можно ли считать Центральный банк РФ органом государственной власти; б) какую организационно-правовую форму имеет Центральный банк РФ как юридическое лицо.

По поводу того, является Банк России органом государственной власти, существует две точки зрения. Так, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин считают, что «Банк России является одним из органов государственной власти».

Такой вывод они делают из ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, где содержится формулировка, что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов власти».

Однако даже они признают, что «Банк России... не относится к числу органов, которые осуществляют государственную власть в общепринятом (классическом) смысле этого слова».

Такую оговорку авторы делают, так как Центральный банк РФ не может быть включен ни в одну из ветвей власти - ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную.

Анализируя Конституцию РФ, Г. А. Тосунян и А. Ю. Викулин приходят к выводу, что единая система государственной власти не исчерпывается федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Возможно существование и других органов. В итоге они останавливаются на определении, что «Центральный банк РФ - это орган государственной власти, выполняющий одну из исключительных федеральных функций».²¹

В пользу такой точки зрения говорит не только указание ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Центральный банк РФ наделен рядом полномочий, характерных только для органов государственной власти.

Так, в соответствии со ст. 7 Закона о Центральном банке РФ Банк России имеет право по вопросам, отнесенным законодательством к его компетенции, издавать в форме указаний, положений, инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех физических и юридических лиц.

Издание обязательных для исполнения нормативных актов прерогатива органа государственной власти. Также Центральный банк РФ имеет право осуществлять надзор в банковской сфере. В соответствии со ст.73 Закона о Центральном банке РФ Банк России имеет право проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять санкции по отношению к нарушителям. Такие полномочия также характерны для государственного органа.

Другой точки зрения придерживается А. Г. Братко. Он считает, что Банк России не является органом государственной власти, и приводит следующие аргументы: в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк Росси не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом.²²

Авторы сходятся на том, что Центральный банк РФ нельзя отнести ни к одной из ветвей власти. Само по себе это не может быть основанием для того, чтобы исключить Центральный банк РФ из числа государственных органов - ведь и Президент РФ не входит ни в одну из трех ветвей власти. Но тогда возникает противоречие между ст. 11 и 75 Конституции РФ, так как ст. 11 не относит Центральный банк РФ к самостоятельным органам государственной власти, а ст. 75 считает его органом государственной власти.

Данное противоречие, по моему мнению, должно быть разрешено в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, в которой указано, что никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ. Так как ст. 11 Конституции РФ относится к основам конституционного строя, она имеет большую юридическую силу, нежели ст. 75 Конституции РФ. Следовательно, нельзя признать Центральный банк РФ государственным органом.

Схожей точки зрения придерживается А. С. Голубев. Он отмечает, что «по статусу Центральный банк равен органам государственной власти (т.е. издает нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, граждан, и т.д.), но только в рамках определенных полномочий».²³

Необходимо также упомянуть определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В нем Конституционный Суд РФ указывает, что полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Однако напрямую Центральный банк РФ в данном определении не был назван государственным органом.

Центральный банк РФ не является государственным органом. Его можно лишь назвать организацией с полномочиями государственного органа. Так как Центральный банк РФ является юридическим лицом, встает вопрос о том, какова его организационно-правовая форма. Прежде всего необходимо отметить, что, несмотря на название, Центральный банк РФ (Банк России) не является банком в том смысле, в каком этот термин понимается в законодательстве. Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» банк - это разновидность кредитной организации, а организационно-правовой формой кредитной организации является хозяйственное общество. В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ, хозяйственные общества являются коммерческими организациями, то есть целью их деятельности является извлечение прибыли.

Однако Центральный банк РФ не является коммерческой организацией. В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке получение прибыли не является целью его деятельности. Также Центральный банк РФ не является хозяйственным обществом, так как его капитал не разделен ни на доли, ни на акции, у него нет учредителей, акционеров и участников. Поэтому Центральный банк РФ юридически не является банком.

Насчет организационно-правовой формы Центрального банка РФ также существует несколько точек зрения. Не подлежит сомнению, что он является некоммерческой организацией. Я. А. Гейвандов считает, что «среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует организационно-правовая форма - государственное учреждение».Однако с этой точкой зрения нельзя согласиться. В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждение финансируется создавшим его собственником полностью или частично. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о Центральном банке). Собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Государство не отвечает по обязательствам Банка России (ст. 2 Закона о Центральном банке).

Л. Г. Ефимова считает, что Банк России - государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. С данной точкой зрения нельзя согласиться хотя бы потому, что в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса РФ государственные унитарные предприятия являются коммерческими организациями, а Центральный банк РФ - некоммерческая организация.²⁴

По моему мнению, гораздо ближе к истине точка зрения О. М. Олейник. Она считает, что применение цивилистического понятия юридического лица в данном случае невозможно, так как правовое положение Банка России включает в себя и публично-правовые компоненты. Данную точку зрения поддерживают Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин и Е. Г. Хоменко, которые считают, что «Банк России является юридическим лицом особой организационно-правовой формы, не известной отечественному праву».²⁵