1.2 Современные проблемы регулирования достаточности банковского капитала

Первое соглашение о достаточности капитала, опубликованное Базельским комитетом по банковскому надзору в 1988 г., оказало существенное влияние на развитие мировой банковской системы. Именно в соответствии с принципами этого соглашения в настоящее время осуществляется банковское регулирование и пруденциальный надзор в большинстве стран, в том числе и в России. Дальнейшее развитие принципы регулирования нашли в Новом базельском соглашении по капиталу. С середины 90-х годов Комитет активно занимался разработкой усовершенствованных принципов регулирования. Эта работа была в целом завершена к 2004 году, когда было опубликовано так называемое Новое базельское соглашение по капиталу. Требования нового стандарта стали предметом широкого обсуждения в мировом банковском сообществе. Прежде всего в эти дискуссии вовлечены представители стран "большой десятки" (Великобритании, США, Франции, Германии, Швейцарии, Нидерландов, Люксембурга, Японии, Бельгии, Канады). Как указывается в предисловии к самому документу, Базельский комитет признает, что реализация требований Базеля II может не являться основным приоритетом для стран, не входящих в "большую десятку", по крайней мере, в краткосрочном плане. Тем не менее, ясно, что всем странам придется рано или поздно считаться с этими требованиями, а некоторые положения будут реализованы уже в ближайшем будущем. В любом случае, чтобы не оказаться на экономической периферии, российские банки и регулирующие органы должны быть вовлечены в процесс совершенствования практики управления рисками и пруденциального надзора. Три "столпа" Нового базельского соглашения - это требования к минимальному размеру банковского капитала, банковский надзор и рыночная дисциплина. Структура самого соглашения такова: первая часть определяет область применения стандарта; вторая часть посвящена минимальным требованиям к достаточности капитала; третья часть посвящена банковскому надзору и взаимодействию банков с регулирующими органами; четвертая - рыночной дисциплине. Документ предполагает два основных нововведения. Во-первых, при анализе достаточности капитала предлагается применять разнообразные, в том числе достаточно сложные, методы оценки рискованности активов (первый "столп"). Во-вторых, большое внимание уделяется рыночной дисциплине (иными словами, раскрытию информации) и непосредственно процессу надзора (второй и третий "столпы"). Теоретические исследования, например, показывают, что определенные стратегии регулирования, включающие в себя все три аспекта, могут повысить эффективность банковского регулирования. В то же время Базель II критикуют за отсутствие конкретики в третьей и четвертой частях, а также за недостаточное внимание к анализу взаимосвязи требований, содержащихся во второй - четвертой частях. Другое направление критики связано с тем, что разнообразие методов оценки риска может привести к ослаблению конкуренции на рынке. Крупные банки, которые в состоянии применять более сложные методы, возможно, смогут убедить регулирующие органы в том, что им достаточно меньшее количество капитала, чем его требовалось бы при стандартной методике. Эта точка зрения, однако, не столь распространена и не имеет под собой больших научных оснований /10, с.17/. Реализация требований Базельского соглашения происходит во всех странах поэтапно. Это связано с существенными затратами на разработку и внедрение информационно-аналитических систем: по экспертным оценкам от 0,3 до 1% активов кредитной организации. Базельский комитет рекомендует странам, не входящим в десятку, начинать с применения второй и третьей компонент стандарта (третья и четвертая части), а потом по мере возможности совершенствовать системы оценки рисков, приступать к первой компоненте. Согласно Базелю I основным регулируемым показателем выступает коэффициент достаточности капитала, известный как коэффициент Кука. Он представляет собой отношение суммы основного и дополнительного капитала к величине активов, взвешенных с учетом риска. В новом Соглашении подход остался прежним: регуляторный капитал (числитель дроби) и рекомендуемое минимальное значение коэффициента (8 %) остались прежними. Новшества касаются методики расчета знаменателя дроби, а именно того, каким образом определяются веса (уровни рисков) в портфеле активов банка. Базель II рассматривает не два, как ранее, а три вида риска, под которые осуществляется резервирование капитала: к рыночному и кредитному прибавлен операционный риск. Операционный риск определяется как риск убытков вследствие неадекватных или дающих сбои внутренних процессов, несанкционированных действий персонала, внешних событий. Многое изменилось в подходах к измерению и учету кредитных рисков. Во-первых, стандарт предоставляет множество альтернатив, доступных банкам для оценки этих рисков: стандартизированный подход, базовый и усовершенствованный методы внутренних рейтингов. Стандартизированный подход предполагает использование стандартных классификаций активов по видам, определение риска в соответствии с кредитными рейтингами, присвоенными внешними по отношению к банку специализированными организациями. В Базеле II сделан акцент на взаимодействие банков и регулирующих органов, которое должно осуществляться не только в ходе формальных проверок, но и в форме диалога. Третья часть Базеля II включает в себя четыре принципа. Первый принцип устанавливает, что банк должен располагать процедурой оценки достаточности капитала по отношению к общему уровню рисков, а также должен выработать стратегию по поддержанию капитала на достаточном уровне. Причем здесь имеется в виду более широкий набор рисков, чем в части второй Соглашения: риски географической и отраслевой концентрации кредитов, риски процентной ставки, риски недостаточной ликвидности, стратегические риски и риски, связанные с репутацией. Факторы, внешние по отношению к банку (например, деловые циклы), также должны учитываться. Конкретные методики, применяемые для реализации этого принципа, зависят от размера банка и сложности его операций. Согласно второму принципу регулирующий орган должен убедиться в адекватности оценки банком достаточности капитала, а также в адекватности принятой стратегии по поддержанию капитала на необходимом уровне. Необходимо проверить способность банка обеспечивать выполнение пруденциальных требований. При этом выясняется, действительно ли учтены все существенные риски, соответствует ли структура капитала условиям, сложившимся в экономике, отслеживает ли руководство банка показатели обеспеченности собственным капиталом и пр. Третий принцип звучит следующим образом: органы надзора должны ожидать, что банки будут поддерживать уровень собственного капитала выше минимально необходимого, и должны обладать инструментами для того, чтобы принудить к этому. Регулирующий орган может установить особые, более высокие нормы обеспеченности капиталом для всей банковской системы или отдельных категорий банков в зависимости от рисков, присущих их деятельности. Четвертый принцип состоит в том, что органы надзора должны заблаговременно принимать меры, необходимые для предотвращения ситуации недостаточной обеспеченности банка капиталом. В научной литературе встречаются предложения определить дополнительное пороговое значение для коэффициента достаточности собственных средств, ниже которого банк становится объектом более пристального внимания для регулирующих органов; проводятся более тщательные проверки и пр. Соглашение устанавливает, что регулирующие органы должны вступать в диалог с банками с целью реализации требований к дополнительному раскрытию информации. Под дополнительным раскрытием информации подразумеваются те случаи, когда такое раскрытие не предусматривается Международными стандартами финансовой отчетности и иными бухгалтерскими стандартами. Например, могут предусматриваться дополнительные отчеты, размещаемые на открытых интернет-сайтах, и другие меры. Безусловно, положения, касающиеся рыночной дисциплины, выглядят весьма размыто, поэтому способы конкретной их реализации также остаются под вопросом. Российская практика банковского надзора и регулирования ориентируется на международные правила расчета нормы собственного капитала банка. Для этой цели его активы в зависимости от степени риска подразделяются на пять групп с коэффициентами возможной утраты вложенных средств соответственно на 0, 10, 20, 70 и 100 % (кредиты в зависимости от формы обеспечения отнесены ко 2, 3 и 5 группам рисковых активов) /1, с.89/. Однако этот базирующийся на условном риске метод недостаточно чувствителен к динамике уровня реальной надежности вложений. В этих условиях объективно получила развитие практика корректирования Центральным банком расчета нормы капитала с учетом реального риска вложений (в числитель и знаменатель введено около 20 коррективов). Одним из главных факторов, регулирующих методику данного расчета, является требование по созданию резерва (предельно чувствительного к качеству активов) на возможные потери по ссудам. Однако здесь допускается непоследовательность. На сумму недосозданного по нестандартным, опасным и безнадежным кредитам (2-4 группы риска) уменьшаются собственные средства банка, но на величину сформированного по этим ссудам резерва капитал не увеличивается. Это решение спорно по следующим причинам. Резервы для компенсации потерь по активам подразделяются на связанные (целевые) и общие, которые не отражают снижения оценки конкретных вложений и создаются на случай покрытия убытков в будущем. Эти свойства служат основанием для включения общих резервов в собственный капитал (в частности по 1 группе риска). А главным аргументом для отказа засчитывать в капитал целевые резервы (по 2-4 группам) является то, что состояние таких конкретных активов идентифицировано как неудовлетворительное с реальной возможностью их потери. Но суть в том, что "привязка" резерва по проблемным ссудам к конкретным активам не ликвидирует его защитных свойств - быть своего рода буфером и поглощать потери. Более того, формирование такого резерва позволяет сохранить стержневой капитал банка. Резервы под возможные потери по проблемным ссудам целесообразно засчитывать в дополнительный капитал, общая сумма которого не должна превышать величину основного (первоклассного) капитала банка. Тем самым укрепляется зависимость роста дополнительного капитала от роста основного, содействующая увеличению прибыли. Проблема комплексного анализа структуры расчета достаточности собственного капитала банка - это "внутренняя" сторона вопроса. "Внешняя" же касается непосредственно международных стандартов. С 1999 года требования к достаточности капитала российских банков вышли на уровень мировой практики. Однако под капиталом в действительности у нас и за рубежом подразумевается не совсем одно и тоже. В отличие от базельского подхода в Инструкции, действовавшей в России ранее в качестве "точки отсчета", был взят самый высокий риск - риск просроченной ссудной задолженности и опротестованных векселей, то есть не норма банковской деятельности (кредитование), а крайний случай. Следовательно, все активы взвешивались с заниженными коэффициентами риска. Понятие "капитал банка" продолжает в РФ трактоваться более узко, чем за рубежом. В него включаются только собственные средства банка. По Базельскому договору собственный капитал - лишь одна из двух составных частей капитала банка. Первая часть - капитал класса А - наиболее близка к понятию собственного капитала российских банков. Но существует вторая часть - капитал класса Б, в который включены резервы на возможные потери по ссудам и привилегированные акции. Но основной его компонентой (и в этом главное отличие от нашей практики) является часть заемных средств банка, так называемый субординированный долг. Заемные средства могут включаться в состав капитала банка в том случае, когда требования по ним кредиторов удовлетворяются во вторую очередь, после расчетов с обычными вкладчиками. Процентная ставка по данным инструментам должна быть фиксированной. Исходя из отсутствия в составе банковского капитала субординированного долга, российский норматив оказывается в 1,5 раза жестче. По сути, это более высокая защита кредиторов банка, но большая обязательная достаточность банковского капитала ослабляет конкурентные преимущества банка. Эти факторы глубоко воздействуют на банки в плане подрыва финансовой устойчивости вплоть до разрушения многих из них. Представляется интересным проанализировать те проблемы, с которыми могут столкнуться российские банки при применении новых принципов расчета достаточности капитала в своей практической деятельности. Федеральная резервная система США следует принципам поддержания адекватных уровней капитала в банковской системе страны и в отдельных институтах в целях обеспечения их надежности и устойчивости. В соответствии с принятым решением в США будут использоваться только усовершенствованные способы расчета новых Базельских нормативов достаточности капитала (БНДК) и только крупнейшими международными банками. Основополагающий принцип новых БНДК заключается в том, что для крупнейших банковских институтов ни надзорная, ни рыночная дисциплина не могут быть эффективными, если при этом сами банки не обладают надежными системами управления рисками и оценки достаточности капитала. В этом случае целесообразно реализовать в крупнейших банках страны систему нормативов, соответствующих направлениям их деятельности. В динамично развивающемся банковском секторе необходимо иметь систему нормативов, позволяющую использовать новые и усовершенствованные методы работы и финансовые инструменты без ее кардинального изменения. Наибольшую озабоченность ФРС США вызывает влияние Базеля II на регулятивный капитал банков. Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН) проводилась работа, направленная на то, чтобы новое Соглашение не привело к снижению уровня капитала в банковской системе. По мнению БКБН, только снижение требований к капиталу будет способствовать внедрению Базеля II банками. Однако достижение этих двух целей одновременно не представляется возможным. Завершенное в США исследование количественного воздействия Базеля II на достаточность капитала (QIS-4), основанное на окончательном варианте нового Соглашения, дало регулятивным органам серьезный повод для тревоги. Для 26 банков, принимавших участие в исследовании, изменения в фактическом уровне минимального регулятивного капитала (т.е. капитала первого и второго уровней, за исключением резервов) колебались от роста почти на 60% до падения на 50% со средним сокращением на 17%. Кроме того, требование Базеля II создавать резервы под неиспользованные кредитные линии приведет к росту отчислений капитала под портфели кредитных карт на 66% /40, с.23/. Результаты QIS-4 вновь подняли проблему, с которой США придется столкнуться, - изменение или отмена коэффициента обязательной достаточности капитала, закрепленного в национальном законодательстве. Для "хорошо капитализированных" банков отношение капитала к совокупным активам должно поддерживаться на уровне не менее 5%. Снижение этого отношения ниже 2% может стать поводом для ликвидации банка. Это является основой системы "оперативных корректирующих мер" надзорных органов, действующей в США. Если указанный коэффициент, который не применяется в других странах, будет определен как "нижняя граница требований к регулятивному капиталу", это не позволит некоторым банкам воспользоваться возможностями его снижения, предоставлемыми БНДК. В связи с сохраняющейся неопределенностью результатов перехода на БНДК в течение года банки будут обязаны соблюдать и старые, и новые нормативы. При этом банки должны будут продемонстрировать надежность методов управления рисками в течение двух лет, на протяжении которых установлены требования к минимальному размеру капитала. По мере реализации новых БНДК банки будут обязаны раскрывать информацию об оценке и управлении рисками. Банки, активно проводящие международные операции, выражают заинтересованность в сотрудничестве надзорных органов разных стран в деле оценки достаточности капитала согласно требованиям новых БНДК. По мнению БКБН, во избежание применения различающихся методов надзора или его многократного дублирования в различных юрисдикциях крайне важным является тесное сотрудничество надзорных органов. Это сотрудничество может принимать различные формы. Во избежание трансграничных системных рисков, связанных с деятельностью крупных международных банков, надзор за ними может быть сконцентрирован в одном ведущем межнациональном надзорном органе, координирующем работу местных надзорных органов в целях объективного учета интересов всех юрисдикций и вкладчиков. Вместе с тем создание такого межнационального регулирующего органа требует установления строгих рамок его деятельности, что может привести к неприятию правовых и конституциональных норм некоторыми странами. Кроме того, появление одного контрольного института может замедлить развитие регулятивного процесса, ликвидировав стимул к "конкуренции" регулирующих органов. Альтернативой является учреждение централизованного органа, задачей которого являлась бы ликвидация основных расхождений в используемых методах надзора, в том числе за соблюдением международными банками новых нормативов достаточности капитала. Надзорные органы страны происхождения этих банков отвечали бы за трансграничные аспекты деятельности банковских групп. Раскрытие национальными надзорными органами информации о соблюдении новых нормативов обеспечило бы ее прозрачность. Недавно была создана рабочая группа по рассмотрению требований в области обмена информацией между надзорными органами стран происхождения и пребывания банков. Задачей группы является распределение ролей и сфер ответственности указанных органов при надзоре за головными и заграничными офисами банковского учреждения. Также в сферу деятельности рабочей группы входят вопросы сотрудничества надзорных органов стран происхождения и пребывания банков в рамках оценки моделей управления рисками и их использования в определении достаточности капитала. Реализация Базеля II - сложная задача. Многие проблемы, обсуждаемые в настоящее время, возникли давно и стали сложнее в связи с требованиями новых БНДК, политикой банков и надзорных органов. В настоящее время надзорные органы стремятся ликвидировать различия в национальных юрисдикциях и минимизировать издержки банков в связи с введением новых БНДК, однако не стоит полагать, что все различия и национальные особенности будут полностью устранены. В Российской Федерации до последнего времени применялись нормы старого Базельского соглашения о капитале (которое сейчас называют "Базель I"), разработанного Базельским комитетом по банковскому надзору (БКБН) и принятого в 1988 году. В соответствии с документом норматив достаточности капитала был установлен на уровне 8%. При этом вводилось понятие капитала "первого уровня" (4% от активов, взвешенных по уровню риска) и "второго уровня" (также 4% от активов). Первый необходимо было держать главным образом в форме ценных бумаг, второй - в виде ряда долговых инструментов, резервов по ссудам и 45% нереализованной прибыли по ценным бумагам /13, с.7/. Однако банковские кризисы начала 90-х годов показали недостаточность данных стандартов для обеспечения стабильности финансовой системы, в том числе и в силу того, что они не стимулировали банки самостоятельно оценивать уровень своих рисков. В 1996 году Соглашение подверглось некоторым изменениям для учета рыночных факторов (рисков падения стоимости ценных бумаг или инвестиций, приводящих к убыткам). Был сделан шаг в сторону использования банками собственных методов оценки рисков при частичном регулировании этого процесса властями. Что касается норматива минимально достаточного размера капитала, то Базель II предусматривает изменения в оценках риска различных категорий активов. Во-первых, вводится количественная оценка операционного риска, которой не было в предыдущей версии. Во-вторых, меняется оценка кредитного риска. Если в Базеле I применялся подход, единый для всех банков, то Базель II предлагает два различных варианта оценок:

1) стандартизированный подход на основе рейтингов экспортных агентств стран ОЭСР или частных рейтинговых агентств;

2) усовершенствованный подход, который предполагает, что отдельные банки будут сами определять элементы, необходимые для расчета достаточности капитала. При этом веса для различных видов рисков заданы в специальных формулах Базельского комитета. Предполагается, что право использования усовершенствованных методов первоначально будет предоставлено лишь крупнейшим и наиболее надежным банкам мира. В целом новый механизм оценки рисков призван уменьшить сроки организации процесса кредитования, снизить издержки и значительно удешевить кредиты и инвестиции, более эффективно использовать ценные бумаги для привлечения ликвидности с внешних рынков капитала. В то же время он не лишен недостатков. Основная критика экспертов сосредоточена вокруг двух положений: чрезмерной сложности новых стандартов и возможности провоцирования недобросовестной конкуренции. Стремясь минимизировать отвлечение средств на возможные потери по ссудам, банки, скорее всего, будут стараться по возможности занижать оценки риска. В такой ситуации явное преимущество получают более крупные финансовые институты, работающие по системе усовершенствованного способа оценки рисков. Соответственно мелкие и средние банки оказываются в менее выигрышном положении. Многие исследователи отмечают процикличный характер новых подходов БКБН для экономики в целом. Особенно это касается стандартизированного подхода, основанного на рейтинговых оценках. Они призваны оценивать платежеспособность заемщика в перспективе, чтобы в рамках стандартизированного подхода было возможно рассчитать вероятность неплатежеспособности. Однако на практике рейтинговые агентства, учитывая недостаточность информации и издержки ее оценки, предпочитают основываться в своих расчетах на прошлых данных. А это означает, что фактически рейтинговые оценки не будут выполнять функций, которых от них требуют стандарты Базеля II. Основываясь на этих оценках, банки станут предоставлять избыточный объем кредитов в стадии роста экономики, не задумываясь об их возврате в будущем, и чрезмерно "урезать" предоставление кредитов в стадии спада, тем самым затрудняя выход из него. Новые положения Базеля II, весьма вероятно, повысят издержки банков. Финансисты, стремясь получить одобрение надзорных органов на использование внутренних процедур оценки риска (стандартизированной или усовершенствованной), вынуждены будут осуществлять значительные инвестиции в разработку этих методик, создание соответствующей модели, сбор информации. Эти инвестиции могут оказаться полезными для дальнейшего развития национальной банковской системы. Согласно расчетам финансовых консалтинговых фирм в среднем инвестиции на эти цели составят для крупных банков около 1% активов. Далеко не каждый банк в России может позволить себе осуществить подобные инвестиции. При недостаточном опыте функционирования финансовой системы в рыночном режиме банкам сложно самостоятельно определять уровни рисков. В соответствии с критериями нового Базельского соглашения о капитале кредитно-финансовые учреждения должны располагать данными за большой промежуток времени о движении практически каждого кредита, чтобы быть в состоянии рассчитать вероятность банкротства заемщика и связанных с ним потерь. В связи с этим в России переход на принципы Базеля II могло бы существенно облегчить наличие национального кредитного бюро. В его отсутствие крайне затруднительно сформировать базу по оценке кредитных рисков отдельных заемщиков. Соответственно будет сложно выйти за рамки стандартизированного подхода в рамках Соглашения, тогда как далеко не все виды рисков могут быть оценены рейтинговыми агентствами. Страны с формирующимися рынками (включая Россию) также высказали мнение, что применение рейтинговых методик при оценке риска активов в условиях неразвитой рыночной культуры может привести не к повышению качества оценки, а к элементарной продаже рейтингов. БКБН признает, что если новые рейтинги предназначаются для банков в целях регулирования, а не для инвесторов, то их качество может ухудшиться. Для России особое значение имеет третий компонент Базеля II, устанавливающий повышенные требования к раскрытию информации по контролю рисков в годовом отчете финансового учреждения. Тем самым новые правила способны повысить уровень прозрачности банковских структур. На Центральный банк Российской Федерации (или иной надзорный орган) в рамках принципов Базеля II помимо отслеживания достаточности капитала возлагаются и другие функции:

направление процесса развития управления рисками в коммерческих банках;

оценка внутренних методик и систем управления рисками (когда они появятся);

контроль за рыночной дисциплиной.

Естественно, это приведет к усложнению работы надзорного органа. В одобренной Советом директоров Банка России Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года идет речь о необходимости создания "правовых условий функционирования кредитных организаций в соответствии с международными нормами". В частности, в связи с этим упоминаются Основополагающие принципы эффективного банковского надзора БКБН. Также в документе отмечается важность развития риск-ориентированного надзора, то есть "определение режима банковского надзора и применение при необходимости мер надзорного реагирования, исходя прежде всего из характера рисков, принятых кредитной организацией, и качества управления рисками". Кроме того, в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации существует положение об обеспечении транспарентности деятельности кредитных организаций и реализации требований МСФО /12, с.5/ Базель II может воздействовать на Россию и извне, через инвестиции международных банков в экономику страны. Выдача кредитов государству и хозяйствующим субъектам иностранными банками станет чувствительной к оценкам международных рейтинговых агентств (для стандартизированного подхода) и к собственным оценкам этими банками суверенного риска России, а также рисков отдельных заемщиков. В перспективе может сработать отмеченный выше негативный механизм воздействия на экономический рост. Учитывая уже намечающийся рост кредитных рисков, которые пока не находят отражения в рейтингах, может наступить своеобразный "перегрев" кредитования банковской системы. Проблема здесь заключается не в том, чтобы искусственно сдерживать рост кредитов, а чтобы создавать под них адекватное обеспечение, исходя из уровня рисков, к чему и призывает Базель II.8 июня 2004 года Банк России официально объявил о намерении реализовать Базель II в отношении российского банковского сектора. К 2008-2009 годам Банк России планирует с учетом состояния финансовых рынков и уровня развития банковского сектора, а также по результатам проведения организованных Базельским комитетом по банковскому надзору обследований по количественному влиянию Базеля II на достаточность капитала банков реализовать следующий вариант Базеля II: