Тема 5. Бюджетное право. Бюджетное устройство.

Литература: Мальцев В. А. Финансовое право учебник для сред. проф. уч. зав. – М., 2007г. с. 47-52

Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.).

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, установлены в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ.

Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту - БК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в соответствующих статьях кодекса.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

В юридической и экономической литературе понятие "бюджет" рассматривается в разных аспектах.

Бюджет определяется как экономическая категория, т.е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

По всему материальному содержанию бюджет - это государственный централизованный фонд денежных средств.

Статьей 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем что Россия - федеральное государство, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Структура доходов и расходов. В основу формирования доходной базы бюджета положены налоговые поступления и неналоговые доходы.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.

Бюджетный дефицит. Дефицит бюджета возникает в условиях инфляции и спада производства, когда расходы государства превышают его доходы (ст. 92 БК РФ). В федеральном законе на соответствующий бюджетный год фиксируется предельный размер дефицита, т.е. предельный размер превышения расходов над доходами государства, а также определяются источники его покрытия.

В связи с дефицитом бюджета в его расходной части выделяются бюджет текущих расходов и бюджет развития.

Бюджет текущих расходов предусматривает расходы, обеспечивающие текущие потребности соответствующих организаций, финансируемых из бюджета того или иного уровня. К таким расходам относятся расходы на содержание (заработная плата, административно-хозяйственные расходы, текущий ремонт, приобретение инвентаря и т.д.) и капитальный (восстановительный) ремонт. В соответствии с бюджетным законодательством при наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Бюджет развития. К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство.

Согласно ст. 18 БК РФ бюджетная классификация РФ - группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость бюджетов всех уровней, объектам классификации присваиваются группировочные коды.

Бюджетная классификация имеет определенную структуру. В ее состав входит классификация расходов и доходов РФ. В свою очередь расходы бюджетов имеют следующие классификации: функциональную, экономическую, ведомственную, а также источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, видов государственных внутренних долгов РФ, видов государственного внешнего долга и государственных внешних активов РФ.

В соответствии с бюджетной классификацией организуется работа по рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация "есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Бюджетная система РФ - часть финансовой системы России.

Структура бюджетной системы РФ

Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Принципы бюджетной системы РФ

Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на следующих принципах:

единство бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ);

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30 БК РФ);

самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ);

полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ);

сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ);

эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ);

общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35 БК РФ);

гласности (ст. 36 БК РФ);

достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ);

адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ).

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.

В соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и использованной по отдельной смете образуется фонд денежных средств, который называется целевой бюджетный фонд (ст. 17 БК РФ).

Чрезвычайный бюджет. Бюджетное законодательство предусматривает возможность при введении чрезвычайного положения в стране устанавливать бюджет с особым правовым режимом - чрезвычайный бюджет. Его следует отличать от режима чрезвычайного расходования средств, который вводится в случае увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг. Введение чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств регламентируется специальным законом. В рамках чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств финансирование производится в режиме секвестра.

Консолидированный бюджет. Бюджетное законодательство вводит понятие "консолидированный бюджет" - это свод бюджетов нижестоящего бюджета (местного бюджета) и бюджета соответствующего субъекта РФ, бюджета субъектов РФ и федерального бюджета. Так, согласно ст. 16 БК РФ федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ, который используется для расчета и анализа.

Минимальный бюджет. Это понятие вводится бюджетным законодательством для расчета объема доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего уровня (сельского, поселкового, района, города), покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При этом часть расходов в случае недостаточности материального объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями.

Региональный бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъектов РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципального образования, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъектов РФ (ст. 15 БК РФ).

Местный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Под бюджетным регулированием понимается распределение доходов федерального бюджета между различными уровнями в целях их сбалансированности. Различают четыре группы методов бюджетного регулирования:

1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;

2) перераспределение самих бюджетных источников;

3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета;

4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.

Основной метод бюджетного регулирования - установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в гл. 7-9 БК РФ.

Регулирующие доходы бюджетов - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. 48, 63 БК РФ).

Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.

Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).

В отличие от дотации, субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ).

Трансферт - перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

В условиях бюджетного дефицита предусмотрено применение следующих мер: 1) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) дефицита; 2) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов; 3) при превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр - специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года.

Решение о секвестре принимается представительным органом по предложению исполнительного органа власти. Механизм секвестра может вводится и в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшается, результатом чего является невозможность финансирования бюджетом мероприятий.

Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется Государственной Думой, высшими представительными органами власти субъектов РФ и местными органами.

Защищенные статьи расходов бюджета. В бюджете текущих расходов выделяются защищенные статьи, по которым гарантируется производство расходов в полном объеме в условиях применения механизма секвестра. Перечень защищенных статей устанавливается ежегодно при утверждении соответствующего бюджета. К ним относятся статьи, предусматривающие выплату заработной платы, пенсий, стипендий, расходы на аренду помещений, отопление, освещение и др.