Правовое регулирование деятельности коммерческих банков в России

1.2 Порядок создания и организационно-правовая структура коммерческих банков

Традиционно деятельность кредитных организаций строго регламентируется государством Асадов А.М. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 128.. По этой причине в соответствии со ст.10 Закона о государственной регистрации юридических лиц Законом о банках установлен специальный порядок регистрации кредитных организаций. Государственную регистрацию банков и иных кредитных организаций осуществляет Банк России на основании ст. 12 Закона о банках, который в целях осуществления им надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2005. С. 98; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского // Подготовлен для публикации в СПС "КонсультантПлюс"; Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2004. С. 65; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2004. С. 74; Реут А.И. Статус резидента особой экономической зоны // Современное право. 2006. N 5. С. 22 - 24..

Таким образом, Банк России с самого начального этапа - этапа создания коммерческих банков - предъявляет к ним определенные требования, которые служат целям государства и общества в целом. В случае соответствия кредитных организаций указанным требованиям они проходят регистрацию и лицензирование. При этом коммерческие банки обязаны соблюдать как общие правила, установленные для всех юридических лиц, - противопожарные, санитарные и др., так и специальные банковские.

С.В. Виноградов считает, что в целях выполнения возложенной государством на Банк России задачи по развитию и укреплению банковской системы на стадии создания кредитных организаций Центральный банк РФ выполняет функции по осуществлению регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на право осуществления банковских операций. При этом контрольные функции Банка России на стадии создания кредитных организаций охватывают четыре направления. Это контроль:

1) за первичным созданием кредитных организаций;

2) за расширением круга деятельности кредитных организаций;

3) за реорганизацией кредитных организаций;

4) за изменениями и дополнениями, вносимыми в устав кредитной организации, в состав ее участников и руководителей исполнительных органов Виноградов С.В. Государственное регулирование создания кредитных организаций: правовые аспекты // Журнал российского права. 1998. N 3. С. 53..

К.Т. Трофимов предлагает выделить следующие виды особенностей создания банков:

- процедурные (требования к предъявляемым документам и процедуре регистрации);

- материально-правовые (требования к учредителям, уставному капиталу и руководству) Трофимов К.Т. Кредитные организации в банковской системе Российской Федерации: гражданско-правовые проблемы: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 100..

Создание банков, по его мнению, можно подразделить на создание нового банка и реорганизацию уже созданных банков Там же. С. 102..

Создание банков представляет собой длительный организационный процесс, в течение которого решается ряд важнейших вопросов, определяющих деятельность банков. Процесс регистрации коммерческих банков, по мнению А.Ю. Бурковой, включает три основные стадии: подготовка документов, сама регистрация и пострегистрационные процедуры Буркова А.Ю. Создание кредитных организаций с иностранными инвестициями в России // Банковское право. 2005. N 6. С. 2 - 5..

Закон о банках разграничивает очередность государственной регистрации и лицензирования: "Лицензия на осуществление банковских операций кредитной организации выдается после ее государственной регистрации...". Кроме того, Банк России не позднее трех рабочих дней со дня получения от уполномоченного регистрирующего органа информации о внесенной в Единый государственный реестр юридических лиц записи о кредитной организации уведомляет об этом ее учредителей с требованием произвести в месячный срок оплату 100 процентов объявленного уставного капитала кредитной организации и выдает учредителям документ, подтверждающий факт внесения записи о кредитной организации в Единый государственный реестр юридических лиц. При предъявлении документов, подтверждающих оплату 100 процентов объявленного уставного капитала кредитной организации, Банк России в трехдневный срок выдает кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.

О нецелесообразности и искусственности разделения процедур государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций пишет и Е.Е. Фролова Фролова Е.Е. О совершенствовании лицензирования банковских операций // Финансовое право. 2003. N 6. С. 17 - 21.. По ее мнению, нужно ввести требование единовременной оплаты уставного капитала в полном объеме и расширить перечень документов, необходимых и достаточных для государственной регистрации банков, за счет документов об оплате уставного капитала. Таким образом, государственная регистрация и лицензирование будут полностью объединены в одну процедуру Тониян В.В. Проблемы совершенствования законодательства о создании коммерческих организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 130..

Процедура получения банковской лицензии, по мнению С.В. Пыхтина, неразрывно связана с процессом государственной регистрации банков Пыхтин С.В. Лицензирование банковской деятельности в Российской Федерации. М., 2005. С. 68..

С одной стороны, доводы о нецелесообразности разъединения процессов государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности понятны. В практике встречаются случаи, когда Банк России, зарегистрировав организацию, отказывает в выдаче лицензии, поскольку заявитель не представил для получения указанной лицензии необходимый пакет документов, предусмотренный Законом о банках. Судебные органы, рассматривая жалобу по данному делу, согласны с действиями Банка России См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 31 января 2006 г., 7 февраля 2006 г. по делу N А40-77110/05-84-634 // СПС "КонсультантПлюс".. Можно сделать вывод, что разрыв этих двух процедур может негативно отразиться на самом субъекте права - банке в виде невозможности им осуществления своей банковской деятельности.

С другой стороны, нельзя согласиться с мнением о необходимости включения в перечень документов, необходимых для государственной регистрации банка и лицензирования им своей деятельности, документа, подтверждающего 100-процентную оплату уставного капитала банка. Данное предложение можно считать нелогичным как с точки зрения оплаты уставного капитала субъекта, который еще не существует и не зарегистрирован, так и с точки зрения распределения среди учредителей акций или долей несуществующего лица. По этой причине следует согласиться с законодателем и оставить процедуру государственной регистрации банка и лицензирования его деятельности такой, какой она отражена в нормативных правовых актах.

Можно выделить еще одну проблему, связанную с государственной регистрацией коммерческих банков, - вопрос о создании единого порядка государственной регистрации для всех юридических лиц. Закон о банках определяет, что кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России, который ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций. По мнению некоторых ученых, такой порядок регистрации должен быть приведен в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ. При регистрации кредитных организаций в Центральном банке РФ цель унификации этой процедуры и создания единого государственного реестра юридических лиц не достигается. Так как деятельность банков связана с обслуживанием множества кредиторов и вкладчиков, с особым финансовым риском, выбор того или иного банка должен производиться на основе открытых данных не только о бухгалтерском балансе и отчетности, но и регистрационных данных, что в настоящее время практически невозможно. Поэтому в Законе о государственной регистрации юридических лиц вопрос должен быть решен в интересах пользователей банковских услуг. Однако названный Закон пошел по другому пути, предусмотрев специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

Есть и другое мнение, согласно которому Центральный банк РФ более не ведет регистрацию кредитных организаций - это делает уполномоченный регистрирующий орган, а Банк России принимает решение о регистрации Интервью с С.А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом РФ // Законодательство. 2003. N 1. С. 5.

.

Данное мнение также является спорным, поскольку в Законе о банках указано, что уполномоченный регистрирующий орган лишь вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись, что нельзя расценивать как государственную регистрацию кредитной организации.

Можно выделить еще один вопрос, возникающий в процессе государственной регистрации банков и лицензирования банковской деятельности, на который в теории нет однозначного ответа. Так, некоторые ученые считают, что перечень установленных Законом о банках документов, необходимых для государственной регистрации банков и лицензирования банковской деятельности, шире по сравнению с документами, представляемыми обычными юридическими лицами в соответствии с законом о государственной регистрации юридических лиц, так как эти два процесса объединены Филатов Ю.В. Правовое положение банка как субъекта гражданского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 57..

Перечень документов действительно шире, но по причине особого, отличного от обычных юридических лиц статуса банков как института, играющего важную роль в экономике страны, и особого, более строгого отношения государства к вопросу регистрации банков и лицензирования их деятельности.

Остановимся на рассмотрении вопросов, связанных с лицензированием банковской деятельности. И хотя лицензия на осуществление банковских операций выдается после государственной регистрации банка, именно с получением специального разрешения (лицензии) Банка России Закон о банках связывает возникновение у банка права осуществлять банковские операции, предусмотренные Законом о банках. Банк создается для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности путем осуществления банковских операций. Право на их осуществление возникает только с момента получения лицензии, выданной Банком России.

Как отмечается в литературе, лицензирование предпринимательской деятельности есть правовое средство государственного регулирования рыночных отношений, элемент легитимации определенных видов деятельности предпринимателя Соболь О.С. Лицензирование предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 5 - 6.. Лицензируемые виды деятельности обычно требуют специальных знаний, направлены на обеспечение общественных интересов или требуют более тщательного контроля со стороны государства в целях защиты интересов граждан Дедов Д.И. Правовой статус предпринимателя // Предпринимательское право Российской Федерации / Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М., 2003. С. 125 - 128.. Основной целью лицензирования отдельных видов деятельности является контроль за ее осуществлением для обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства Камоликова С. Лицензии на осуществление отдельных видов деятельности: права или разрешения // Хозяйство и право. 1998. N 9. С. 108 - 110..

Применительно к банковской деятельности "сущность лицензирования кредитных организаций на осуществление банковских операций Банком России состоит в том, что он официально признает и санкционирует как орган государственной власти за кредитными организациями право (специальной правосубъектности) осуществлять банковские операции и контроль за выполнением этих операций" Асадов А.М. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 142..

Лицензирование банковской деятельности имеет еще одну существенную особенность - последовательное получение прав на осуществление банковских операций и сделок.

Созданному путем учреждения банку могут быть выданы лицензии следующих видов:

1. Лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц).

2. Лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц).

3. Лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.

Банку, имеющему лицензию на осуществление банковских операций, для расширения деятельности могут быть выданы лицензии следующих видов:

1. Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях.

2. Лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте.

3. Генеральная лицензия.

Право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет.

"Тот факт, что лицензия на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях может быть выдана банку только спустя два года с момента его государственной регистрации, позволяет сделать вывод о том, что до получения этой лицензии юридическое лицо, именуемое "банк", в полном смысле слова и в свете ст.1 Закона о банках таковым не является. С одной стороны, установление двухгодичного срока и перечня дополнительных требований и условий для получения лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц преследует цель проверить устойчивость функционирования банка и его готовность работать с наименее защищенными клиентами - гражданами, а с другой - рождает противоречие в банковском законодательстве между наименованием "банк" (де-юре) и кругом операций, которые тот фактически может осуществлять (де-факто)" Пыхтин С. Лицензирование банковской деятельности // Законность. 2000. N 11. С. 44..

С вопросом расширения деятельности и получения банковской лицензии на другие виды банковских операций О.М. Олейник связывает возможность добровольного изменения банком своей специальной компетенции. В этом случае "речь может идти о получении новых лицензий при условии, что банк соответствует квалификационным требованиям, необходимым для этого" Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1999. С. 83..

Таким образом, для банков установлена специальная процедура государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности.

Государственную регистрацию банков и лицензирование банковской деятельности осуществляет Банк России, что является оправданным. Банковская деятельность - особый вид предпринимательской деятельности для общества и государства, банки - особый вид коллективных субъектов. Банковская деятельность настолько связана с экономикой страны, с ее благосостоянием, что нуждается в особом надзоре. Банк России в целях осуществления им надзорных функций осуществляет государственную регистрацию банков, лицензирование банковской деятельности. И именно в интересах пользователей банковских услуг надо оставить за Банком России как специализированным органом возможность осуществлять надзорные функции путем государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности.

Определенные сложности в практической деятельности вызывают вопросы отнесения тех или иных действий к банковским. Например, является ли банковской деятельностью и требует ли получения лицензии на ее осуществление заключение договоров займа между юридическими лицами.

Существует точка зрения, что сложностей в определении субъектов банковской деятельности в качестве кредитных организаций (как банков, так и небанковских кредитных организаций) нет, поскольку решающее значение в решении этой задачи имеют формальные признаки кредитных организаций. Дело в том, что Законом о банках и банковской деятельности установлен жесткий порядок государственной регистрации кредитных организаций и лицензирования их деятельности. При этом необходимыми формальными признаками всякой кредитной организации являются: ее государственная регистрация в качестве таковой (кредитной организации) как в Едином государственном реестре юридических лиц, так и в Книге регистрации кредитных организаций, ведущейся Банком России; наличие у кредитной организации лицензии на осуществление соответствующих банковских операций, выданной Банком России, и необходимой учетной записи об этом в реестре выданных лицензий на осуществление банковских операций, который также ведется Банком России. При наличии указанных формальных признаков соответствующая коммерческая организация (хозяйственное общество) может быть идентифицирована в качестве кредитной организации.

Надлежащим субъектом кредитного договора (на стороне кредитора) в настоящее время является именно банк, поскольку деятельность кредитной организации по предоставлению кредитов представляет собой размещение от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, срочности и платности денежных средств, привлеченных во вклады и на банковские счета физических и юридических лиц. Иными словами, указанная деятельность кредитной организации представляет собой совокупность тех банковских операций, которые составляют исключительные полномочия банков (ст. 1 Закона о банках). Хотя, конечно же, не исключена теоретическая возможность того, что осуществление банковских операций в указанном сочетании может быть дозволено Банком России и другим кредитным (небанковским) организациям См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о займе, банковском кредите и факторинге. Договоры, направленные на создание коллективных образований. Книга 5: В 2 томах. Т. 1. М., 2006. С. 171..

Итак, в процессе создания и осуществления деятельности банки вступают в различные административные правоотношения с государственными органами. При этом последние оказывают на них управляющее, властное воздействие. Это отношения, связанные с государственной регистраций и лицензированием банковской деятельности, с осуществлением государственного надзора за деятельностью коммерческих банков со стороны Банка России и иных государственных органов, с привлечением банков к административной ответственности. В данных административных правоотношениях с государственными органами банки выступают носителями пассивной административной правосубъектности.